Concesiones Viales: Chicureo
Las siguientes corresponden a dos cartas dirigidas al director de El Mercurio por académicos de la Universidad de Chile concernientes a la concesión del camino a Chicureo.
El Camino A Chicureo (22/11)
Eduardo Engel, Ronald Fischer y Alexander Galetovic. Académicos del Departamento de Ingeniería Civil Industrial de la Universidad de Chile.
Hace poco tiempo fue declarada desierta la licitación de la Radial Nororiente, una nueva ruta que conectará el barrio alto de Santiago con la Panamericana Norte y con los barrios emergentes de Chicureo. La empresa que había impulsado la iniciativa se excusó de participar en la licitación, aduciendo serias discriminaciones estatales. Ante este resultado y la polémica consiguiente, es importante examinar por qué nadie se presentó a la licitación y qué lecciones se puede extraer para mejorar el mecanismo de concesiones de carreteras.
Conviene comenzar notando que este proyecto tiene varias diferencias con concesiones anteriores. En primer lugar, se trata de un camino nuevo, a diferencia de la mayoría de los proyectos anteriores, que mejoran rutas existentes. Segundo, el camino fue propuesto por privados y no por el MOP, que sólo lo aprobó. Tercero, la Ley de Concesiones establece que cuando el MOP acepta una propuesta privada, su proponente recibe un bono de puntaje, que le permite ofrecer un peaje hasta un 10% más alto que la competencia y aún así ganar la concesión. Y cuarto, y esta es la diferencia clave, los principales beneficiados con la carretera serán los dueños de terrenos en la zona de Chicureo, cuyos proyectos inmobiliarios se valorizarán una vez que exista una comunicación expedita con el barrio alto. Por todo lo anterior, no es sorprendente que los proponentes y más probables adjudicatarios de la Radial Nororiente sean propietarios importantes en Chicureo que están pensando en el negocio inmobiliario. En resumen, el atractivo principal de este proyecto no son los ingresos por peajes, sino el aumento del valor de las tierras.
La principal razón esgrimida por los proponentes para no presentarse a la licitación fue que el MOP discriminó en contra de ellos al otorgar garantías inferiores a aquellas de concesiones anteriores. Como es sabido, debido a la incertidumbre en los flujos de tráfico, el MOP garantiza ingresos mínimos a los concesionarios de carreteras. De esta forma, aunque las proyecciones de tráfico sean muy erradas, el concesionario tiene asegurado un flujo mínimo de ingresos. Generalmente el MOP garantiza el 70% del tráfico proyectado, pero en el caso de la Radial Nororiente sólo garantizó el 51%, dando origen a los reclamos de los empresarios inmobiliarios (los principales interesados en el proyecto, quienes actuaban agrupados).
Pero esto no parece ser una buena explicación: después de todo, buena parte de los beneficios del proyecto provienen de la apreciación del precio de la tierra y los peajes importan mucho menos que en otras concesiones. En otras palabras, en una carretera como ésta se justifican mucho menos las garantías mínimas de tráfico, ya que los principales beneficios provienen de la apreciación de los terrenos. Aún si el camino de Chicureo, evaluado como proyecto separado no es rentable, evaluándolo en conjunto con el negocio inmobiliario correspondiente sí es atractivo. De aquí se sigue que si el camino no resulta rentable privadamente, lo más probable es que tampoco lo sea socialmente, porque gran parte de los beneficios, tanto privados como sociales, son que las tierras se hacen más valiosas.
La argumentación anterior también pone en duda la conveniencia de premiar a quienes proponen proyectos de concesiones viales que son aprobados por el MOP. En efecto, la experiencia indica que la mayoría de las veces los proponentes son dueños de las tierras donde llega el camino, por lo cual reciben la mayor parte del beneficio asociado a la concesión a través de la apreciación de sus tierras. A diferencia de lo que sucede con las ideas novedosas en otros sectores productivos, donde puede ser importante que el Estado intervenga para premiar la creatividad (v.g. mediante una ley de patentes), dichos estímulos se justifican mucho menos en el caso de los concesiones viales.
Volviendo a la Radial Nororiente, una explicación alternativa del "fracaso'' de la licitación es que dado lo deprimido del mercado inmobiliario en la actualidad, el costo de esperar a que la demanda por tierras se recupere es bajo, a lo cual se agrega el atractivo de un eventual incremento de las garantías en una nueva licitación. Por todo lo anterior, cuando vuelva a licitarse la Radial Nororiente, no hay motivo alguno para que el gobierno incremente las garantías de tráfico o gaste los escasos fondos públicos para hacer más rentable el proyecto. Más aún, probablemente cualquier garantía es innecesaria. Los recursos estatales dedicados a las concesiones viales deben focalizarse en aquellos proyectos que, siendo rentables desde un punto de vista social, no son atractivos para los privados sin dichos subsidios. Creemos que el camino a Chicureo no es uno de ellos.
El Camino A Chicureo (13/12)
Francisco J. Martínez. Académico de la División Transporte del Departamento de Ingeniería Civil de la Universidad de Chile.
Señor Director
En la página A2 del 22 de noviembre los académicos Engel, Fisher y Galetovic de la Universidad de Chile discuten el caso del Camino a Chicureo, argumentando que, por las particulares características de este proyecto, este debería tener beneficios privados producto de la pluvalía de los terrenos en Chicureo, de lo contrario difícilmente arrojaría beneficios sociales. Además, y por lo mismo anterior, cuestionan la conveniencia de premiar a los proponentes con la posibilidad de ofrecer un peaje hasta un 10% más alto que la competencia y aún así ganar la licitación. En estas líneas quisiera complementar esta discusión profundizando sobre un tema parcialmente tratado por ellos: el hecho de que MOP ofreciera una garantía sobre el 51% del tránsito vehicular proyectado en vez del usual 70%, lo que habría causado la ausencia de postulantes. Este caso me parece particularmente apropiado, por lo didáctico, para hacer la pregunta de fondo sobre esta garantías estatales, es decir sobre la racionalidad que las justifica. Convengamos primero que hay proyectos viales en que la sociedad espera obtener ciertos beneficios sociales que no pueden ser capturables, al menos en su totalidad, por los empresarios privados mediante el peaje, como es el caso de proyectos que reducen la congestión. En estos casos puede darse que el proyecto no sea privadamente rentable aunque sí lo sea socialmente. En el caso de Chicureo la congestión no existe por ser una vía nueva que termina un lugar donde no hay actualmente actividades, menos por cierto puede haber viajes. Otro caso similar aunque tal vez menos conocido, ocurre cuando los proyectos de transporte generan efectos sociales asociados a los cambios inducidos en la localización de las actividades, como por ejemplo los efectos que genera una adecuada distribución de colegios, o una desafortunada ubicación de vertederos. Los efectos de localización de actividades tampoco existen en este caso ya que ninguna actividad se verá afectada ni positiva ni negativamente, excepto aquellas residencias que se localicen en Chicureo por ventajas privadas, caso en el cual los efectos son claramente privados. Técnicamente la congestión y los efectos de localización representan dos tipos de externalidades urbanas. Descartadas tales externalidades y suponiendo que todos los costos de infraestructura y servicios son cubiertos privadamente, como debe ser en este caso, parece ser que para el Estado el proyecto es neutro, en el sentido que involucra solamente beneficios de carácter privados. De ser así, sólo me cabe la conclusión de que nosotros, los contribuyentes, debemos agradecer el resultado de la licitación ya que el 51% de garantía sobre el tráfico estimado habría significado, ni más ni menos, que un eventual subsidio a los dueños de los terrenos de Chicureo, el cual vendría a sumarse al 10% de mayor peaje permitido. Me pregunto entonces que nos hace pensar que estos respetables ciudadanos merezcan este subsidio del Estado más que cualquier otro respetable ciudadano. Como la respuesta parece ser obvia -no parece posible justificar el subsidio- cabe una discusión seria sobre el proceso de licitación de vías, toda vez que se utiliza un mecanismo que, al menos en algunos casos como el descrito, en que el proceso completo de licitación se llevó efectivamente a cabo, se ha perdido la mínima racionalidad que pudo justificar la ley que dio origen al proceso de licitación de vías.