Las Concesiones de Infraestructura: Desafío Para el Futuro
Ronald Fischer, Académico del Departamento de Ingeniería Civil Industrial de la Universidad de Chile. Artículo originalmente aparecido en el número 430 de la Revista Chilena de Ingeniería (
www.iing.cl)El día 18 de abril de 2000, en el Club de la Unión, el profesor e investigador del Departamento de Ingeniería Industrial, Sr. Ronald Fischer, realizó una destacada exposición sobre el tema arriba mencionado. Este evento, que contó con una nutrida asistencia de profesionales del ámbito académico y empresTahoma, fue organizado en forma conjunta por el Departamento de Ingeniería Industrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile y el Instituto de Ingenieros de Chile.
Reproducimos a continuación una transcripción de la conferencia del Sr. Fischer, en la forma más ajustada posible a sus palabras:
Es un placer para mí estar con ustedes hoy día, para hablar sobre el tema de las concesiones en Chile desde el punto de vista particular de un economista, es decir, desde el punto de vista de las políticas públicas. Esta charla y los temas que abordaré son parte de las investigaciones que un Grupo del Departamento, integrado por Alex Galetovich, Eduardo Engel y yo, hemos realizado durante varios años.
El tema de hoy día son las concesiones de caminos. Me gustaría comenzar por describir de qué se trata la charla. Voy a hablar brevemente sobre el motivo para usar concesiones de infraestructura y no el sistema anterior, en que el Estado contrataba las obras. Luego hablaré sobre la Ley de Concesiones en Chile para ver el trasfondo de cómo está construido el sistema chileno; hablaré brevemente sobre la economía de las concesiones y luego sobre el estado actual de las concesiones en Chile; haré una evaluación de ellas y mencionaré el caso Tribasa de reciente renombre. Luego haré propuestas y entregaré conclusiones.
Si uno se pregunta por qué existe un programa de concesiones, hay que retrotraerse al momento en que comienza la idea de concesionar vías en Chile. Al recordar el Chile de los 90, se observa un enorme déficit de infraestructura, particularmente vial. Los caminos estaban en mal estado, ya que hubo poca inversión en infraestructura durante los últimos 15-20 años. Los montos que invertían eran pequeños, la cantidad de kilómetros que se pavimentaban era no más de 150 por año y por lo tanto había una enorme necesidad de mayor inversión en infraestructura. En esa época se podía predecir que el país iba a crecer rápido durante un período prolongado, por lo que era necesario que la infraestructura no fuera un freno al crecimiento del país. Pero por otro lado, el Estado tenía temor al endeudamiento excesivo, a endeudarse para crear toda esta infraestructura, y por lo tanto se ideó concesionar estas obras creando la Ley de Concesiones en 1991 con Patricio Aylwin como Presidente y Carlos Hurtado como Ministro de Obras Públicas e impulsor de esta Ley.
Ahora, ¿qué es lo que dice la Ley de Concesiones en Chile?. Básicamente un proyecto de infraestructura se puede concesionar durante períodos relativamente largos, 15-25 años en general. Se concesiona la construcción, mantención y la operación del proyecto. ¿Y qué recibe la firma a cambio?. En general la firma recibe un ingreso que depende del uso del proyecto, por ejemplo, un ingreso que depende de los peajes como en el caso específico de los proyectos de infraestructura vial.
¿Qué condiciones exigen los privados a cambio?. En general se permite la existencia de garantías reales, como son aquellas en que el Estado garantiza que la demanda por el proyecto no será menor a una cierto flujo de tráfico, de manera que el riesgo de los privados sea menor. En los contratos se especifican castigos por falta de calidad, por falta a los plazos y por distintos tipos de deficiencias del proyecto.
Las licitaciones, y esto es una condición importante, deben ser abiertas y públicas. El objeto de esto es que al ser abiertas sean transparentes y no haya desconfianza (o menor grado de desconfianza) en el público respecto de quien se lleva el proyecto finalmente. Una cosa importante es que en general en Chile se compite en base a una variable que favorece al público, a diferencia de situaciones por ejemplo como la entrega de concesiones de frecuencias en Estados Unidos en los cuales se cobró por estas concesiones. En Chile se entregan concesiones con un interés por el beneficio público. En el caso específico de las concesiones de infraestructura, la pregunta es si la gana el que ofrece cobrar menos o el que ofrece pedir menos en total por los proyectos.
Y por último, una aspecto adicional que tal vez muchos de ustedes no sepan, y es que los privados también pueden proponer proyectos de infraestructura, y los proyectos que presentan, si son aprobados, tienen un bono de puntaje como una forma de premiar el hecho de haber contribuido con una idea.
¿Qué es lo que dice la economía de las concesiones?. ¿Cuáles son los puntos por los cuales uno puede decir que las concesiones son una buena idea?. En primer lugar hay un punto esencial: las concesiones filtran malos proyectos. Un proyecto de concesiones que sea malo tendrá pocos o ningún privado interesado y por lo tanto uno puede, a partir del hecho que no hay interesados, determinar que el proyecto no es privadamente rentable. Por el contrario, un proyecto privadamente rentable es casi siempre socialmente rentable. Es decir, al menos los proyectos que se van a construir van a ser rentables socialmente, lo cual es bueno, ya que no queremos que pierdan inversiones en un país escaso en recursos de inversión.
Segundo, se confía en que las empresas privadas son, no solamente más eficientes en la construcción, sino sobre todo en la operación y mantención del proyecto. En particular, porque el diseño de la estructura y del proyecto lo va a realizar la misma empresa que va ser responsable del proyecto y por lo tanto las especificaciones y la forma en cómo lo va a construir la empresa va a tener en consideración el hecho de que va a seguir siendo dueña del proyecto.
Tercero, es probable que el cobro de peajes sea más fácil porque de alguna manera el privado tiene un contrato. Cuando es el Estado el que cobra el peaje, puede enfrentar el problema que presiones políticas hagan que los peajes se reduzcan, como ha ocurrido recientemente en el caso del transporte camionero. A la empresa privada hay que compensarla por la reducción de peajes y por lo tanto el Estado enfrenta más desincentivos a subsidiar los peajes.
Cuarto, son los beneficiados con el proyecto los que pagan, y no el resto del país, lo cual desde un punto de vista de equidad puede ser bastante razonable en muchos casos. Así además la competencia política por proyectos ("pork barrel") es menor.
Por último, el hecho de que las licitaciones sean abiertas hace que la competencia no permita que haya rentas de monopolio. Se entrega un monopolio, ya que en general las carreteras son un monopolio, al menos local, pero se trata de asegurar mediante la competencia en la licitación que no haya rentas. En tal caso el proyecto será uno en el que la mayor parte de los beneficios se transfieren al público.
¿Pero qué desventajas hay?. Porque hay desventajas asociadas a los proyectos de concesiones, básicamente por el hecho que son contratos de largo plazo y los contratos de largo plazo tienen problemas. El primero de ellos es que se renegocian. Es casi imposible no renegociar un contrato de largo plazo, complejo como son estos contratos. Si alguno de ustedes los ha visto, tienen un metro de proyectos de ingeniería y los últimos diez centímetros son el contrato económico. Son muy complejos y lo más probable es que haya que renegociar aspectos de él. El problema es que la renegociación es complicada, porque el Estado siempre tiene problemas frente a un negociador hábil y lo tiene porque el Estado está representado por individuos, una de cuyas motivaciones es evitarse problemas; son representantes sujetos a presiones políticas de sus mandos superiores que no quieren tener problemas, etc.
Por lo tanto, en las renegociaciones en general, los resultados no tienen la transparencia de la licitación originaria. Piensen ustedes que hay una licitación inicial abierta a todos, pero la renegociación posterior solamente incluye a los dos partícipes en el proyecto, que en ese momento son el Estado por un lado y por el otro el concesionario. Se trata de una negociación entre dos partes, que es justamente lo que se quería evitar al licitar el proyecto.
Segundo, las garantías tienen el problema que reducen el riesgo del proyecto, pero justamente una de las ventajas de licitar es que se eliminan los elefantes blancos: al evaluar los proyectos, los empresarios tratan de filtrar aquellos que son malos. Si las garantías son muy altas, el riesgo que tiene el proyecto es pequeño y por lo tanto este filtro no funciona. Luego, hay que tener mucho cuidado que las garantías estén bien puestas porque si son demasiado altas la licitación pierde su rol esencial de evitar elefantes blancos.
En relación al tema de la renegociación, existe un dilema. Si no queremos renegociar tendremos contratos inflexibles y éstos pueden ser problemáticos en un contexto cambiante y de largo plazo. Pero por otro lado hay también un problema de reputación asociado al tema de renegociación. Un Estado que renegocia, que es blando con las personas que reclaman mucho, enfrenta un problema de reputación que afecta sus otras concesiones: si el Estado es blando, los concesionarios de otros proyectos, pueden pensar que no es necesario esforzarse en hacer las cosas bien, ya que se pueden renegociar las condiciones más adelante.
Habiendo hablado muy brevemente de los problemas que desde el punto de vista de un economista, debo decir que estos problemas los detectamos hace varios años Eduardo Engel, Alex Galetovic y yo. Estas prevenciones las publicamos en la revista Estudios Públicos y deseo continuar con una evaluación de si esto se ha cumplido o no y si estos problemas existen hoy.
Si observamos la situación actual, en 1993 se asignó el primer proyecto: el túnel El Melón, que como proyecto ingenieril fue bastante exitoso; se construyó a tiempo, los sobrecostos fueron bastante pequeños o casi no los hubo, pero que desde el punto de vista comercial no ha sido un éxito. En ese caso el problema fue un vicio en el mecanismo usado para licitar el proyecto: en los indicadores que se usaron para asignarlo. Básicamente había dos indicadores importantes, el menor peaje y el mayor pago del Estado. Lamentablemente los ponderadores estaban mal puestos y era más importante el mayor pago del Estado que un peaje bajo. El proyecto se lo llevó un concesionario que ofreció un peaje alto y al mismo tiempo un pago muy alto del Estado. La consecuencia es que muchos potenciales clientes de este túnel suben por la cuesta El Melón, lo cual es desde el punto de vista social muy ineficiente.
Bajo el Ministerio de Ricardo Lagos, en el Gobierno de Frei, hubo un auge enorme del sistema de concesiones. Se licitó la Ruta 5 en 1400 Km. desde La Serena a Puerto Montt, la ruta de la madera, el acceso norte a Concepción, la Ruta 68, la Ruta 78, Santiago-Los Andes, aeropuertos y recientemente se ha licitado también los puertos, es decir una suma de inversiones bastante importante, ya que estamos hablando de varios miles de millones de dólares de inversión.
Hoy se habla de subsidiar otro tipo de proyectos, por ejemplo, embalses de riego y otros proyectos que no serían rentables privadamente, sino que requerirían un subsidio para poder funcionar. Se habla de más de un billón de dólares para este tipo de proyectos.
¿Qué podría decirse en una evaluación general?. En primer lugar hay un cambio notable en las carreteras. Yo viajé durante el fin de semana al norte y es claro que no existe ninguna comparación con lo que existía hace 5 años. Se puede tomar la Ruta 5 Norte y salvo unas secciones que aún no están completas (y que falta bastante para completarlas según parece), luego se puede tomar Nogales-Puchuncaví, otra carretera concesionada, y mediante peajes que financian la concesión, se pueden usar caminos bastante buenos.
En general yo diría que hay una buena evaluación del sistema. Ahora bien, sí existen indicaciones que hacen que uno se sienta un poco nervioso ante lo que pueda pasar en el futuro. En primer lugar se observa una propensión a renegociar los contratos, lo cual es razonable dado que son contratos tan complicados; pero lo que queda a oscuras son los procesos y los resultados de las renegociaciones. Es tan poco clara la información que se entrega que me queda la impresión que se cede ante las firmas. Estos piden cosas y el Estado entrega cosas; tal vez sea una impresión equivocada y se debe solamente a que las negociaciones son oscuras y los resultados no son transparentes.
Por ejemplo, a menudo se agregan pequeñas obras, pasos sobre nivel, medianeras, pasajes peatonales, etc., y se discute a puertas cerradas cuánto ingreso más se le va a entregar al concesionario, cuánto plazo más se le va a otorgar. No se sabe por qué se renegoció de esa forma; es decir, todas las ventajas que tenía el proceso de licitación abierta desaparecen en este proceso. Y recuerden que si uno ablanda los castigos ante faltas del concesionario, la reputación cae y otro concesionario piensa: ¿por qué a mí no, por qué me voy a esforzar en hacer el camino bien, seguir todas las reglas, si en realidad renegociando el proyecto puedo conseguir los mismos beneficios?.
Frente a esto, un caso paradigmático es el caso Tribasa, que es una firma mexicana muy importante que participó en el primer programa de concesiones mexicano. Este fue un programa que fue un fracaso, básicamente porque se equivocaron en las reglas de concesión. Se entregaron éstas a las empresas que ofrecían el menor plazo de concesión. Esto significó que las empresas cobraban un peaje muy alto, con lo cual las carreteras quedaban vacías. El programa completo le ha significado al gobierno mexicano unos U$ 5.000 millones de pérdida, que corresponden a las transferencias para cubrir las deudas de las empresas constructoras. Durante este proceso Tribasa debe haber adquirido un cierto know how sobre cómo renegociar contratos, que es algo que se aprende con la práctica. Obviamente una empresa que ha estado en problemas serios en su país de origen tiene cierta práctica en estos procesos.
En Chile Tribasa ganó tres concesiones importantes: Chillán - Collipulli, la ruta acceso norte a Concepción y Santiago - Los Vilos, lo cual suma una cifra importante de negocios; pero ha tenido problemas financieros, no ha podido conseguir los créditos para completar los últimos dos proyectos y, sobre todo, de acuerdo a la Contraloría General de la República, no ha cumplido los compromisos involucrados en los contratos de concesión. Hay compromisos de completar faenas en ciertos plazos, hay compromisos de realizar obras que de acuerdo a un informe reciente de la Contraloría, no se han cumplido.
En la Ruta Santiago - Los Vilos se ha modificado el contrato sin que sean públicos los términos del contrato y el por qué se renegoció de esa forma. El plazo de entrega original, que era julio de este año, no se va a respetar, eso es claro. Hay multas que aún no se han pagado, ya que están bajo discusión en la comisión arbitral.
Oficialmente personeros del Ministerio de Obras Públicas han dicho que se ha alargado el plazo del proyecto en un año. ¿Por qué?. El argumento que se ha dado es que se ha renegociado el contrato porque ha sido lento el proceso expropiatorio de las propiedades que se requieren para hacer la vía; y además a que ha habido modificaciones introducidas por los Alcaldes y por lo tanto eso da derecho a un año más de plazo.
Por supuesto hay multas y tendremos que ver cómo funciona eso. La impresión que a mí me queda, también la de varios Parlamentarios y de la Contraloría General de la República, es que Tribasa de alguna forma le ha doblado la mano al Gobierno. Ante ese tipo de situación uno tiene que pensar en qué se puede hacer y me gustaría hacer unas propuestas.
En primer lugar creo que ha llegado el momento, dado que están ocurriendo situaciones complicadas como las que he señalado, de hacer auditorías externas públicas a todo el sistema de concesiones de infraestructura en Chile para diagnosticar la situación actual. Ya tenemos varios años de experiencia, 5 ó 6 años, y creo que sería importante saber qué es lo que ha pasado desde un punto de vista objetivo e independiente.
Otra deficiencia importante es que los contratos están pensados como si no pudieran renegociarse; el problema es que se renegocian. Luego, creo que es necesario crear un marco formal y público de renegociación, de tal forma que, dado que siempre habrá renegociaciones, exista un marco en el cual no haya suspicacias y el público tenga confianza en lo que resulte del proceso de renegociación.
La información de este proceso debería estar disponible fácilmente para el público, de manera de evitar estas suspicacias; y creo además que dado el monto y la importancia que tienen para nuestra economía las concesiones, creo que es necesario que haya una Superintendencia independiente, es decir un organismo público que no esté asociado a la promoción de nuevas concesiones y que regule el sistema.
El problema que tiene el Ministerio de Obras Públicas es que se ve dividido entre dos objetivos. Por un lado, debe fomentar las concesiones, y por otro lado, debe regular aquellas realizadas o en proceso. Estos dos objetivos son contradictorios entre sí y a menudo hay presiones sobre el lado regulatorio para que sigan siendo atractivas las concesiones o bien para que sean más atractivas. Creo que se es razonable si uno tiene dos objetivos independientes, se debe tener dos organismos independientes. Me parece, por lo tanto, que es necesario tener un organismo regulador de las concesiones que de alguna forma defienda a los usuarios y también al Gobierno.
Resumiendo, las propuestas son implementar las auditorías independientes, saber qué está pasando, cuáles han sido las renegociaciones. Segundo, hay que crear un marco para renegociar, en el cual el proceso de renegociación sea transparente. Tercero, más a futuro probablemente, es crear un organismo que regule las concesiones y que se cerciore que realmente se están cumpliendo las condiciones especificadas en los contratos de concesión. Por ejemplo, si se producen colas enormes porque el concesionario sólo tiene 4 peajes funcionando en la Ruta 5, que esto sea castigado, y que se verifique cuando esto ocurre.
¿Qué conclusiones se pueden deducir?. Creo que en general el programa de concesiones ha sido un éxito hasta ahora, pero debemos considerar que aún están en construcción la mayoría de los proyectos. Se cierne el peligro que se siga renegociando a puertas cerradas - como se ha hecho hasta ahora - y que en el futuro, cuando lo que importa sea la mantención, ésta no se haga.
Si no tenemos un buen mecanismo de control, que me parece no existe actualmente, se corre el riesgo que las carreteras se deterioren, que no las mejoren, que haya problemas de distinto tipo y éstos no se solucionen. Si no se actúa ahora, podríamos terminar mal, seguramente no tan mal como México ya que el sistema chileno es bastante mejor, pero no queremos que haya pérdidas para el Estado y ganancia solamente para algunos privados.
Muchas gracias.
El expositor agradece el financiamiento de un grant institucional al CEA (Centro de Economía Aplicada) de la Hewlett Foundation, para la realización de este trabajo.