Transporte Urbano en Seúl
Rodrigo QuijadaRodrigo Quijada es alumno del programa de magister en ingeniería de transporte de la Universidad de Chile.
El profesor Kwang Sik Kim de la Universidad Sung Kyun Kwan de Corea del Sur visitó recientemente nuestro país para interiorizarse del modelo de uso de suelos MUSSA que se está desarrollando en la U. de Chile. Es autor del artículo "Transport issues and policies in Seoul: an exploration", donde nos da una descripción general del transporte urbano en la capital surcoreana y su evolución histórica hasta aproximadamente 1998. Durante su estadía en Chile, el profesor Kim aprovechó la oportunidad para dar una breve exposición sobre el mencionado trabajo y contarnos qué ha sucedido desde 1998 a la fecha en Seúl y qué puede vislumbrarse a futuro.
El presente artículo es una síntesis tanto del mencionado trabajo del Sr. Kim como de su exposición, y su principal objetivo es invitar al lector a una comparación con el caso de Santiago.
Seúl opaca al resto de las ciudades de Corea en todo aspecto; cultural, político, económico, etc. Esta centralización de las actividades ha llevado a lo largo de los años a una concentración creciente de la población en la capital y al consiguiente crecimiento explosivo del tráfico. Como otras grandes ciudades del oriente, sufre importantes carencias de espacio y posee una alta densidad poblacional, con 17.298 habitantes por km2 (Santiago: 8.791). La falta de espacio repercute fuertemente en la oferta vial y Seúl carece de un sistema de vías que contemple vías expresas o autopistas. Más aún, la escasez de suelo aumenta su precio, de modo que los costos de construir vías son astronómicos cuando se consideran las expropiaciones.
Administrativamente, el transporte en Seúl es conducido por una serie de entidades públicas. La más importante es el recientemente creado Ministerio de Construcción y Transporte, que fusionó al de Construcción y al de Transporte que antes estaban separados. Además están la Agencia de Policía Nacional, el Ministerio de Asuntos Internos, el Consejo de Economía y Finanzas, la corporación que maneja el metro, una serie de municipalidades como en Santiago y un gobierno central para la ciudad. Este último dividido en la Oficina de Transporte, la Oficina de Planeamiento Urbano y la Oficina de Construcción de Caminos. La falta de coordinación entre todos estos organismos ha sido uno de los principales factores que han entorpecido la planificación y aplicación de las políticas de transporte. Los esfuerzos por fusionar organismos se han visto mermados por la inercia del sistema y los intereses particulares de cada entidad que no desean perder su poder. En particular, la fusión de los ministerios de construcción y transporte fue en esencia sólo de apariencia, pues de facto siguen trabajando separados.
Los problemas de escasa oferta vial ya eran evidentes en los años 70's y ante la cada vez mayor dependencia del automóvil que presentaban los coreanos, el gobierno decidió poner un fuerte impuesto a la posesión de este medio para poder evitar un agudo desequilibrio entre oferta y demanda. Sin embargo, los automovilistas hicieron presión y lograron frenar al gobierno. La posesión de automóvil ha crecido desde entonces a paso rápido. La razón número de autos vs. hogares era de 0.11 en 1980 y de 0.51 en 1995. Este mayor acceso al automóvil y su uso creciente durante los 80's aumentó notoriamente la congestión y llevó a una rápida caída de las velocidades de desplazamiento. A finales de los 70's y durante los 80's, existió consenso en el gobierno respecto de que la alternativa de construir más infraestructura vial era inapropiada para resolver el problema del uso creciente del auto. Por una lado era prohibitiva en cuanto al costo. Por otro, era regresiva, pues beneficiaba principalmente a quienes poseían auto, tradicionalmente el sector de más alto ingreso. Y, finalmente, se reconocía que más infraestructura vial generaba más incentivos al uso del automóvil, es decir, el efecto de los flujos inducidos. Así, la autoridad decidió apoyar fuertemente el metro y ésta se convirtió en la principal estrategia para abordar el tema del transporte en Seúl. Durante los 90's el énfasis en esta estrategia alcanzó su máxima expresión. En 1991 existían 116 km de metro, en 1996 eran 163 km y para fines de 1998 ya eran unos 250 km. Comparados con los aproximadamente 41 km del metro de Santiago y siendo el costo por km casi el mismo en términos absolutos, es claro que esto significó un esfuerzo financiero gigantesco de la autoridad. La deuda pública por este concepto ha llegado a los miles de millones de dólares. Sin embargo, el efecto en la partición modal fue el buscado. En 1991 un 14% de los viajes motorizados se realizaba en metro, mientras que este modo se adjudica hoy en día cerca del 40%.
El sistema de buses representó históricamente el principal medio de transporte. Se trata como en Chile de una actividad realizada por privados con decenas de dueños. Éstos no reciben ningún tipo de subsidio del Estado y deben autofinanciarse únicamente con la tarifa que es fijada por la autoridad principalmente basándose en precios de otros bienes de consumo, lo que la ha mantenido más bien baja (actualmente, similar a la tarifa en Santiago). El sistema ha sido siempre criticado por proveer un mal servicio: Rudeza de los conductores, mal comportamiento en la vía y hacinamiento a bordo son nombradas como las principales causas. Cabe notar que los vehículos son de alta tecnología, transmisión automática y aire acondicionado. Como en Santiago, los buses sufren de traslape entre rutas y esto promueve una competencia en la vía por los pasajeros. Existen vías reservadas para buses, pero en la realidad no son respetadas y terminan invadidas por los automovilistas. Los usuarios de buses han sido quienes con más entusiasmo recibieron las nuevas vías de metro y se han cambiado a este modo escapando de un sistema que se considera como "de segunda clase". En 1991, 43% de los viajes se realizaban en bus, mientras que hoy apenas supera el 20%. La competencia con el metro, la competencia entre líneas de buses y el bajo nivel de servicio han empujado al sistema a un decaimiento que se cree continuará a futuro, en especial porque los operadores se han mostrado renuentes a introducir cambios al marco que los rige y que podría revertir la situación. Asimismo, el gobierno no ha dado prioridad a políticas que tengan que ver con un mejoramiento al sistema de buses, de modo que los operadores están en esencia dejados a su suerte.
Un modo importante de transporte en Seúl han sido los taxis. En 1991 en este modo se realizaban un 18% de los viajes motorizados. Al igual que con los buses, los usuarios han preferido paulatinamente abandonar este modo, pues presenta también un mal servicio de parte de los conductores y es además caro comparativamente. Hoy este modo representa aproximadamente un 10% de los viajes motorizados.
La fracción modal correspondiente al auto se ha mantenido constante durante los 90's en torno del 25% gracias a la inversión en metro y a las bajas velocidades que se experimentan producto de la congestión creciente. También ha ayudado la escasez de estacionamiento, producida por la falta de espacio urbano. Esta escasez de estacionamientos se ha convertido en un problema en otros aspectos. Es usual aparcar en lugares ilegales y que el auto invada espacios reservados a otros usos urbanos, registrándose un número importante de accidentes por este concepto. En los hogares, son comunes los conflictos entre vecinos por ocupar el espacio vial para estacionar, lo que ha incluso impulsado al gobierno a considerar políticas específicas para la administración de los estacionamientos residenciales.
A finales de los 90's la crisis económica que golpeó fuerte al Asia del este hizo que las finanzas públicas de Corea del Sur fueran intervenidas por el Fondo Monetario Internacional. Esto ha frenado por el momento las inversiones en el metro, pero a la vez ha evidenciado el enorme déficit que ellas han provocado. El gobierno ha intentado convencer al público que es necesario aumentar las tarifas de metro (que hoy sólo cubren el costo operacional) a fin de paliar el déficit, pero la ciudadanía no ve esto con buen ánimo. La rápida expansión del metro parece haber llegado a su fin al enfrentar a la ciudadanía con el costo real que el proyecto significó, lo que descarta a este modo como la estrategia fundamental a seguir a futuro tal y como lo fue en el pasado.
Ante la incapacidad de seguir aumentando la red de metro debido a su costo, a lo inapropiado que resulta más infraestructura vial y al decaimiento del servicio de buses, Seúl hoy enfrenta una difícil situación donde la política de transporte para los años venideros está aún por decidirse. Con un aparato estatal complejo y falto de coordinación esta tarea no se vislumbra fácil.