Avances y Desafios en la Gestion Sustentable del Desarrollo Urbano: Lecciones del Programa Nacional de Parques Urbanos de Chile

Sergio F. León Balza, Departamento de Planificación y Normas de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Jefe del Magister en Desarrollo Urbano de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos.

Las opiniones e informaciones vertidas en el presente trabajo son de exclusiva responsabilidad de su autor, y no representan, necesariamente, la opinión de la institución para la cual trabaja.

Se agradece a la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) por facilitar la información contenida en las bases de datos sobre el Programas de Parques Urbanos.

 

Resumen

El presente trabajo describe la evolución del Programa Nacional de Parques Urbanos que desarrolla el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile desde 1992, a la luz del contexto actual del desarrollo urbano en América Latina y las nuevas exigencias de un "desarrollo sustentable" de los asentamientos humanos.

El documento sitúa la situación inicial del desarrollo del programa, los progresos en su propuesta, las dificultades de operación y los desafíos futuros a corto, mediano y largo plazo.

En síntesis, el Programa Nacional de Parques Urbanos se orientó inicialmente la construcción de parques en sectores habitados por la población de más escasos recursos de las principales ciudades del país. En ocho años el Programa de Parques Urbanos ha servido, al menos parcialmente, como catalizador de iniciativas tanto al interior del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, como en diversos organismos del Estado, consultores privados, universidades y organizaciones no gubernamentales, estimulando y promoviendo acciones participativas de mejoramiento del espacio urbano. De allí que se vislumbre como principal desafío de corto plazo la generación de una red de acciones coordinadas tanto en el ámbito de la acción pública como privada, en una estrategia concurrente orientada a acrecentar el rol de la vegetación, particularmente la nativa, en el mejoramiento de la estructura física de los asentamientos humanos del país y de la calidad de vida de sus habitantes.

En el mediano y largo plazo, se hace necesario una mayor cercanía de las ciencias puras a la gestión pública, como necesario apoyo para aumentar la efectividad de las acciones de everdecimiento urbano, así como una modernización institucional y el mejoramiento de la legislación urbana y tributaria, para reconocer al espacio público como ámbito interdisciplinario e interinstitucional de acción, y permitir un expedito y suficiente flujo de recursos, principalmente financieros, para la gestión eficiente y perdurable tanto del Programa de Parques Urbanos, como de otras iniciativas de mejoramiento ambiental de nuestras ciudades.

 

Contenido

I. Gestación, desarrollo y perspectivas del Programa Nacional de Parques Urbanos: una revisión de las cifras y las ideas.

II. Los temas estratégicos: ecología, gestión comunitaria, acción público-privada e interinstitucional concurrente, apoyos legales y modernización institucional.

Anexo: Parques urbanos entregados, en construcción y proyectados.

 

I. Gestación, desarrollo y perspectivas del Programa Nacional de Parques Urbanos: una revisión de las cifras y las ideas

El Programa de Parques Urbanos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo se inicia en 1992 como respuesta parcial ante la apremiante y mundialmente conocida situación de grave contaminación atmosférica de la ciudad de Santiago(1), y como un esfuerzo para hacer más equitativo el acceso de la población, en particular aquella de menores recursos económicos, a espacios de calidad para la recreación y el libre esparcimiento.

Un estudio realizado ese mismo año demostró que la ciudad de Santiago ofrecía a su población tan sólo 2,43 metros cuadrados de áreas verdes públicas en mantención, donde 10 de las 34 comunas que conforman la trama urbana consolidada de la ciudad presentaban menos de dos metros cuadrados de área verde utilizable por persona, mientras otras 11 contaban con menos de un metro cuadrado por persona(2).

Ante dicha situación, se inició un programa de construcción de parques urbanos que hasta fines del año 2000 ha entregado 17 nuevos parques al uso público, totalizando 104,3 nuevas hectáreas en la periferia interior de la ciudad de Santiago, mas 28 parques en otras 19 ciudades de otras regiones (Copiapó, Caldera, Vallenar, Coquimbo, La Serena, Quillota, Calera, Los Andes, Viña del Mar, Rancagua, Chimbarongo, Curicó, Talca, Talcahuano, Loncoche, Temuco, Valdivia, Puerto Montt y Coyhaique), sumando otras 116,78 hectáreas.

Diseño participativo, uso racional de recursos, capacitación, estudios y encuentros técnicos

En el desarrollo de los proyectos se ha convocado a la comunidad receptora a compartir y contribuir con el proceso técnico de diseño, generando dinámicas que, a pesar de la variedad de metodologías aplicadas, han provocado un importante nivel de apropiación comunitaria y un uso responsable de los nuevos espacios verdes, lo que a su vez ha promovido una creciente especialización de los equipos consultores en la realización de procesos de trabajo de aprendizaje mutuo.

Al mismo tiempo, desde 1995 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo entrega lineamientos para la operación del programa en todo el país, promoviendo el uso racional del agua, el suelo, la iluminación artificial y el mobiliario, sugiriendo la utilización de materiales perdurables y a la vez amables para uso público, apelando a la innovación al propender a conjugar los objetivos de costo - efectividad, calidad y respeto por la naturaleza y las costumbres de las comunidades locales, como aspectos que promueven una mayor identificación del usuario con los nuevos parques, y facilitan su administración y mantención en el largo plazo.

En forma paralela a la operación del programa, también se han financiado una serie de estudios, orientados a aportar mayor fortaleza técnica al mismo, donde, entre otros temas, se han evaluado los procesos de diseño participativo, se ha analizado la factibilidad de atraer recursos frescos a la administración y mantención de los parques, sistemas eficientes de riego e iluminación, y se enfrenta la posibilidad de promover la producción y utilización de flora nativa, adecuada a las diferentes condiciones climáticas locales en todas las regiones, además de estudiar el potencial de incorporar y recuperar espacios verdes de carácter natural al interior de la trama urbana, aprovechando, en forma económica y a la vez ecológica, espacios tales como las riberas de los cursos de agua, los cerros y pies de monte, y las franjas de protección en zonas industriales(3).

Muchas de las anteriores iniciativas han sido posibles gracias a la obtención de financiamiento internacional, proveniente de la Unión Europea, el Fondo Darwin del Gobierno Británico, y de las Naciones Unidas, lo que también han hecho posible la organización de procesos de capacitación de los equipos profesionales de los municipios y el propio Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en todas las regiones del país, así como la celebración de encuentros técnicos anuales entre 1994 y 1998, los que han contado con importantes aportes de organizaciones de carácter privado como el Instituto Nacional de Capacitación (INACAP), y la Feria Internacional de la Construcción (EDIFICA), los que han sabido apreciar el potencial económico tras el mejoramiento ambiental urbano.

Ampliación de objetivos, concurrencia de nuevos actores, y el programa 1997 - 2000

El avance del Programa de Parques Urbanos ha permitido reconocer a los parques como parte integrante de un sistema o trama de espacios urbanos de uso público, los que pueden o no ser predominantemente verdes, pero característicos de cada localidad.

Cada parque es concebido como un elemento central del paisaje y la estructura de la ciudad y del barrio, y como tal debe interactuar con el espacio urbano circundante, vinculándose con éste mediante corredores verdes, tanto formales como naturales, circuitos peatonales, arborización vial, paseos comerciales y accesos peatonales, entre otros, que aporten seguridad al usuario, en particular los niños y adultos mayores, en fuerte y definitivo contraste con la trama vehicular que tiende a dominar el espacio urbano.

Así, como complemento a los objetivos iniciales de aporte a la equidad social y al control de la contaminación atmosférica, el programa se plantea como generador de espacios para:

• el encuentro social,
• la recreación y el deporte
• el encuentro con la naturaleza, y
• el mejoramiento integral del espacio público local

...manteniendo el énfasis en los sectores donde habita la población de menores ingresos de las ciudades del país, y promoviendo la concurrencia de recursos e iniciativas de las municipalidades e instituciones privadas con y sin fines de lucro, al desarrollo de proyectos complementarios que contribuyan a la construcción compartida de la trama de espacios públicos de cada ciudad(4).

Dichas acciones, en el marco de una propuesta de gestión compartida de los espacios de la ciudad, requiere, necesariamente, la conformación de equipos interdisciplinarios, donde los profesionales adquieren experiencia en el trabajo con comunidades, el diseño, la ecología local y regional, la arquitectura y la ingeniería, tarea que ha encontrado dificultades en todo el país, dadas las múltiples funciones que deben atender los equipos regionales del Ministerio y de los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU).

Con posterioridad al año 2000, el esfuerzo estimado no deja de ser cuantioso ya que, según cálculos recientes, restaría por construir 159 parques en sitios de mas de dos hectáreas en las ciudades de mas de 40 mil habitantes del país, lo que lleva a la meta de entregar al uso público mas de 1.200 hectáreas durante el siglo que recién se inicia, multiplicando lo realizado durante la última década del milenio recién pasado(5).

 

II. Los temas estratégicos: ecología, gestión comunitaria, acción público - privada e interinstitucional concurrente, apoyos legales y modernización institucional

Sin lugar a dudas, los retos cuantitativos del Programa Nacional de Parques Urbanos hacen necesario profundizar aspectos aún en ciernes, como el conocimiento de la biología de la flora nativa y los ecosistemas naturales, la efectividad del trabajo participativo con las comunidades receptoras, la atracción de recursos económicos para la administración y mantención de los espacios verdes, y la multiplicación de las iniciativas de coordinación con instituciones del Estado, Organismos No Gubernamentales, organizaciones sociales e instituciones privadas. Todo ello con el propósito de asegurar una aproximación integradora al desarrollo del espacio urbano de uso público, que resulte eficiente en lo social y lo económico, y promueva la biodiversidad, la restauración y preservación de hábitats naturales al interior y en el entorno de las ciudades, además de proveer espacios para la recreación y el deporte.

La acción del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, sin bien ha sido innovadora y efectiva, enfrenta severas restricciones institucionales en cuanto a los límites jurídicos de su accionar, que obligan a la entrega de sus obras a terceras partes, sean estos los municipios o las familias beneficiarias de programas de vivienda social, y no le permiten emprender iniciativas conjuntas con instituciones del ámbito privado, como tampoco promover en forma directa acciones de desarrollo comunitario.

Otra restricción es la inexistencia de jurisprudencia que entregue estímulos tributarios a empresas privadas que hagan aportes directos a proyectos de mejoramiento de los espacios verdes urbanos, o que permitan al ministerio recibir donaciones para dichos fines si que ello implique una reducción equivalente de su presupuesto anual.

Se ha hablado durante todos éstos años de la creación de corporaciones privadas sin fines de lucro (de carácter nacional o regional), en las que puedan concurrir el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, las municipalidades, los gobiernos regionales y organizaciones y empresas privadas con o sin fines de lucro, pero dicha iniciativa es materia de ley, sujeta al lento proceso de convencimiento y discusión parlamentaria.

Otro aspecto de esencial importancia es la generación de proyectos complementarios que vinculen físicamente los parques urbanos a la trama urbana circundante y a los sistemas naturales en los que se insertan los espacios urbanos. Tales acciones han sido logradas en varias regiones del país, gracias a la voluntad de diferentes agentes sociales, los que han actuado, resolviendo impedimentos jurídicos y procedimentales, generando una red de acciones coordinadas tanto en el ámbito de la acción pública como privada, en una estrategia concurrente orientada a acrecentar el rol de la vegetación, particularmente la nativa, en el mejoramiento de la estructura física de los asentamientos humanos del país y de la calidad de vida de sus habitantes.

Un aspecto esperanzador, es que el mejor punto de partida para la promoción de una acción concurrente y concertada de los actores de la ciudad en la generación de nuevos y mejores espacios verdes, es el reconocimiento de los beneficios que provocan dichos espacios.

Los parques y otros espacios verdes urbanos contribuyen a la conservación de energía; el mejoramiento de la calidad del aire; el control del escurrimiento de aguas lluvias y el ahorro en la construcción de infraestructuras para dichos fines. También contribuyen al mejoramiento de la calidad del agua de canales y ríos; benefician la salud física y mental de la población; aportan potencialmente a la diversidad biológica y, finalmente, conducen a la obtención de beneficios económicos tangibles tales como el aumento en el precio de las propiedades y, por lo tanto en la base imponible de las municipalidades, así como la mayor rentabilidad de las operaciones inmobiliarias y el mejoramiento de la imagen corporativa de las empresas que colaboran o promueven proyectos de áreas verdes y parques urbanos(6). Todos estos beneficios constituyen motivos mas que suficientes para justificar la multiplicación efectiva y perdurable de estrategias públicas y privadas orientadas a aumentar y mejorar los espacios verdes para las ciudades.

La construcción, mejoramiento y mantención de los espacios verdes urbanos, puede ser mejor encausada al reconocer y difundir los múltiples beneficios que proveen. Ellos constituyen, sin lugar a dudas, un aspecto fundamental del desarrollo sustentable de las ciudades y el mejoramiento perdurable de la calidad de vida de sus habitantes.

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(1) Para obtener una información mas detallada sobre esta materia, referirse al libro: Perfil Ambiental de Chile. Comisión Nacional del Medio Ambiente. Santiago Chile. 1994. Capítulo No. 9: Contaminación Atmosférica en Chile: Antecedentes y Políticas para su Control, escrito por José Arteaga C. y Hernán Durán F. pág. 157 a 170.

(2) Referirse a la publicación "El Programa Nacional de Parques Urbanos - Chile: Un caso de Mejoramiento de la Equidad Urbana". Documento de Trabajo del Programa de Gestión Urbana para América Latina y el Caribe (PGU-LAC). Habitat - PNUD. Quito. Ecuador. Julio 1996. Sergio F. León Balza.

En dicho documento se reinterpreta la información del estudio citado, en función de las áreas verdes realmente mantenidas por las diferentes municipalidades, al ser éstos los espacios verdes relamente disponibles para la población. El estudio al que se hace referencia es: "Catastro de Areas Verdes de la Intercomuna de Santiago" CEC consultores y Programa de Percepción Remota y Sistemas de Información Geográfica de la Pontificia Universidad Católica (PPR). Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Santiago de Chile 1992.

(3) León B., Sergio F. Op. cit

(4)Dos ejemplos interesantes en proceso de desarrollo son el mejoramiento del eje Prat en la ciudad de Temuco, Región de la Araucanía (donde con un financiamiento conjunto Municipio - Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se reforzó el carácter peatonal de una vía importante de la ciudad, a la vez que se amplió su arborización, se mejoraron varias plazas en el recorrido y se vincularon físicamente dos importante hitos de la ciudad, el cerro Ñielol y el río Cautín, donde se construyó un parque de cinco hectáreas en 1996); y el mejoramiento progresivo de los espacios costeros de una decena de localidades en la región de Aysén, con financiamiento del gobierno regional (Fondo Nacional de Desarrollo Regional).

(5)Estimaciones del estudio "Adaptabilidad de Especies Vegetales a los Parques Urbanos de los Sistemas Urbanos Regionales". TESAM S.A. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Santiago. 1997

(6)Referirse, por ejemplo a "Building Greener Neigborhoods: trees as part of the plan". Petit, Jack; Basset, Debra L; y Kollin, Cheryl. Publicación Conjunta de American Forests y National Association of Home Builders. Washington D.C. 1995.

 

Anexo: Parques urbanos entregados, en construcción y proyectados

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Parques urbanos entregados por el MINVU al uso público. Período 1993-2000

REGION	COMUNA	AÑO	PROYECTO	SUPERFICIE(há)	MONTO INVERS. (M$) de cada año	PERIODO EJEC.
III	Vallenar	1994	Río Huasco	2.00	53,812	1994
	Copiapó	1995	Forestación Areas Populares	1.40	91,265	1993-1995
	Copiapó	1996	Parque Sector Norte	1.40	60,063	1996
	Caldera	1997	Plaza Bellavista	1.00	45,000	1997
	Copiapó	1999	El Palomar	1.00	70,000	1998-1999
	Copiapó	2000	El Palomar II	2.00
Sub Total III				8.80	320,140
IV	Coquimbo	1997	O'Higgins	3.80	441,080	1993-1997
	La Serena	1999	Lambert I etapa	2.00	253,800	1996-1999
Sub Total IV				5.80	694,880
V	Quillota	1997	Aconcagua	4.00	434,096	1995-1997
	La Calera	1997	La Calera	5.00	321,922	1995-1997
	Viña del Mar	1999	Forestal Alto	6.00	393,000	1998-1999
	Los Andes	1999	O'Higgins	5.00	435,493	1998-1999
Sub Total V				20.00	1,584,511
VI	Rancagua	1994	Parque Urb. Comunal (habilit.)	14.50	146,249	1992-1994
	Rancagua	1995	Balneario Cachapoal	4.00	153,664	1993-1995
	Rancagua	1996	Parque de la Juventud	2.00	189,930	1995-1996
	Chimbarongo	1997	Parque de los Poetas	1.20	50,000	1997
Sub Total VI				21.70	539,843

 

Parques en Construcción

REGION	COMUNA	PROYECTO	SUPERFICIE	MONTO INVERS.
			HA	M$
III	Copiapó	El Palomar	2.00	60,000
Sub Total III			2.00	60,000
IV	Illapel	El Vivero (diseño)	1.00	1,100
	Ovalle	Acceso Norte (diseño)	5.25	4,372
Sub Total IV			6.25	5,472
V	Cabildo	Cabildo	7.00	100,000
Sub Total V			7.00	100,000
VII	Talca	Circunvalación Sur	4.00	130,000
	Talca	Memorial Detenidos Desap.		22,500
Sub Total VII			4.00	152,500
VIII	Talcahuano	Las Hortensias	3.65	125,970
	Lota	Lota Alto-Lota Bajo	5.00	79,800
	Concepción	Andalién	4.70	98,576
Sub Total VIII			13.35	304,346
X	Puerto Montt	La Paloma III etapa	5.50	150,000
	Osorno	Los Ríos I etapa	13.00	178,868
Sub Total X			18.50	328,868

 

Parques Proyectados

REGION	COMUNA	PROYECTO	SUPERFICIE	MONTO INVERS.
			HA	M$
II	Antofagasta	Costanera Norte	12.00	437,815
Sub Total II			12.00	437,815
III	Vallenar	El Olivar	3.50	120,000
Sub Total III			3.50	120,000
IV	Ovalle	Acceso Norte	5.25	365,598
	Illapel	El Vivero	1.00	70,000
Sub Total IV			6.25	435,598
V	Cabildo	Cabildo	7.00	100,000
Sub Total V			7.00	100,000
VI	Rancagua	Cataluña	6.00	203,000
Sub Total VI			6.00	203,000
VII	Talca	Circunvalación Sur	4.00	30,000
	Talca	Memorial Detenidos Desap.		22,500
	Talca	Piduco Norte	1.50	110,000
Sub Total VII			5.50	162,500
VIII	Lota	Lota Alto - Lota Bajo	5.00	125,000
	Concepción	Andalién	4.70	85,000
Sub Total VIII			9.70	210,000
IX	P. Las Casas	Pulmahue	5.00	78,930
	Temuco	Los Pinos	4.00	107,676
	Temuco	Plaza Dagoberto Godoy	1	110,000
Sub Total IX			10.00	296,606

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